以能源法為基，以規(guī)劃為總領(lǐng)，以市場為導(dǎo)向，推動油氣基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展 ——《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》解讀 2025年10月30日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第35號,簡稱《管理辦法》），是繼2014版《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》的進(jìn)一步修訂與完善，是適應(yīng)市場化改革的時代需要，也是《中華人民共和國能源法》在油氣領(lǐng)域的細(xì)化和落實(shí)。
與2014版相比，新版《管理辦法》有以下變化和特點(diǎn)：
一、范圍界定進(jìn)一步清晰 《管理辦法》范圍界定進(jìn)一步明確。如不允許省內(nèi)分段核準(zhǔn)干線管道，并對干線管網(wǎng)的認(rèn)定進(jìn)一步明確，即“輸送天然氣的管道設(shè)計(jì)最高工作壓力大于4兆帕，輸送原油或成品油的管道設(shè)計(jì)最高壓力大于等于6.4兆帕，并滿足以下四者之一：國家核準(zhǔn)的跨省/跨境管道及聯(lián)通工程；省間實(shí)質(zhì)形成跨境/跨省整體運(yùn)營；與上述2類管道物理連接且具備開口分銷的儲氣庫、LNG接收站外輸管道；其他納入干線管網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，以及與氣源點(diǎn)或上述前三類管網(wǎng)物理連接，執(zhí)行統(tǒng)一定價的管道”，同時清晰劃分除外范圍，即煉化企業(yè)、儲氣庫、LNG儲氣設(shè)施、天然氣處理廠等不與干線管網(wǎng)物理連接，或雖與干線管網(wǎng)物理連通但沿線無分銷功能的短途管道。這種詳細(xì)界定，為“X+1+X”市場體系下的油氣資源統(tǒng)籌調(diào)配與基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同運(yùn)營提供了可操作的制度支撐，既強(qiáng)化了主干網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一調(diào)度與監(jiān)管，又避免了管理邊界模糊帶來的執(zhí)行困擾，為市場化運(yùn)營提供了清晰規(guī)則基礎(chǔ)。
二、責(zé)任義務(wù)進(jìn)一步明確 2014年辦法確立的儲氣責(zé)任模式，為初期天然氣儲備體系建設(shè)提供了制度框架。結(jié)合近年市場發(fā)展實(shí)踐，2025年《管理辦法》依據(jù)《能源法》關(guān)于能源儲備的系統(tǒng)性規(guī)定，優(yōu)化重構(gòu)儲氣責(zé)任體系，伴隨儲氣資產(chǎn)的部分劃轉(zhuǎn)，將原屬于上游供氣企業(yè)供氣量10%的儲氣責(zé)任，拆分為供氣企業(yè)、國家管網(wǎng)集團(tuán)各履行一半，即供氣企業(yè)、國家管網(wǎng)集團(tuán)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)儲氣義務(wù)調(diào)整至年供氣量5%，同時將地方政府應(yīng)急儲備天數(shù)延長至5天，形成“企業(yè)市場化運(yùn)作+政府應(yīng)急兜底”的協(xié)同機(jī)制；并創(chuàng)新履約方式，允許企業(yè)通過購買市場化儲氣服務(wù)替代自建。
三、市場參與進(jìn)一步開放 《管理辦法》進(jìn)一步強(qiáng)化“運(yùn)銷分離”底線，要求干線管網(wǎng)運(yùn)營與上下游競爭性業(yè)務(wù)徹底切割，這是對《能源法》第四十條“國家鼓勵、引導(dǎo)各類經(jīng)營主體依法投資能源開發(fā)利用、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，促進(jìn)能源市場發(fā)展”精神的具體落實(shí)?！豆芾磙k法》強(qiáng)調(diào)，支持各類社會資本特別是民間資本按照市場化原則參股石油天然氣管道項(xiàng)目，鼓勵符合資質(zhì)、融資、信用等條件的社會資本特別是民間資本參與石油天然氣儲備庫、液化天然氣接收站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推動提升民營企業(yè)參與我國油氣基礎(chǔ)設(shè)施的力度和廣度。
四、規(guī)劃統(tǒng)籌進(jìn)一步完善 2014年辦法確立的規(guī)劃協(xié)調(diào)原則，為早期油氣基礎(chǔ)設(shè)施布局奠定了基礎(chǔ)。隨著行業(yè)規(guī)?；l(fā)展，2025年《管理辦法》進(jìn)一步以《能源法》的規(guī)劃管理規(guī)定為核心，構(gòu)建“國家統(tǒng)籌”的規(guī)劃體系。一是文件范圍從天然氣進(jìn)一步拓展到石油；二是《管理辦法》明確要求省級規(guī)劃編制需與國家能源規(guī)劃、國土空間規(guī)劃深度對接，對跨境、跨省管道項(xiàng)目，明確要求納入國家規(guī)劃后實(shí)施，禁止地方自行分段審批。
五、監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化 隨著油氣體制改革深入，市場對監(jiān)管規(guī)范化的需求持續(xù)提升?！豆芾磙k法》新增了監(jiān)管機(jī)制，細(xì)化石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、使用，管道保護(hù)等工作的監(jiān)督部門，推進(jìn)建立健全油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的監(jiān)管工作機(jī)制，加強(qiáng)建設(shè)與運(yùn)營數(shù)據(jù)管理和利用，完善爭議協(xié)調(diào)解決處理路徑，加強(qiáng)保密管理、做好信用記錄，與《能源法》中對能源基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的規(guī)范要求形成執(zhí)法閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制的法制化升級，既落實(shí)了《能源法》對自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的要求，又為“管住中間”提供了法治化保障，與同期升格為部門規(guī)章的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》形成合力，鞏固了油氣管網(wǎng)市場化改革成果。
六、創(chuàng)新導(dǎo)向進(jìn)一步升級 《管理辦法》增設(shè)技術(shù)創(chuàng)新與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)條款，鼓勵油氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、前沿性重大技術(shù)、裝備及新材料的研究、開發(fā)、示范、推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”，支持?jǐn)?shù)字化、智能化技術(shù)應(yīng)用，并要求建立適配綠色低碳轉(zhuǎn)型的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前管道輸氫、氨醇輸送等新業(yè)態(tài)加速興起，數(shù)字化升級成為提升管網(wǎng)效率的關(guān)鍵抓手，《管理辦法》的相關(guān)規(guī)定為上述創(chuàng)新實(shí)踐提供了政策依據(jù)與制度空間。通過技術(shù)創(chuàng)新賦能，油氣基礎(chǔ)設(shè)施正逐步形成“新質(zhì)生產(chǎn)力”，推動“全國一張網(wǎng)”向“智能一張網(wǎng)”升級，踐行了《能源法》推動能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。 （作者：中咨公司石化輕紡業(yè)務(wù)部主任陳梅濤、油氣處處長張繼龍 ）
與2014版相比，新版《管理辦法》有以下變化和特點(diǎn)：
一、范圍界定進(jìn)一步清晰 《管理辦法》范圍界定進(jìn)一步明確。如不允許省內(nèi)分段核準(zhǔn)干線管道，并對干線管網(wǎng)的認(rèn)定進(jìn)一步明確，即“輸送天然氣的管道設(shè)計(jì)最高工作壓力大于4兆帕，輸送原油或成品油的管道設(shè)計(jì)最高壓力大于等于6.4兆帕，并滿足以下四者之一：國家核準(zhǔn)的跨省/跨境管道及聯(lián)通工程；省間實(shí)質(zhì)形成跨境/跨省整體運(yùn)營；與上述2類管道物理連接且具備開口分銷的儲氣庫、LNG接收站外輸管道；其他納入干線管網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，以及與氣源點(diǎn)或上述前三類管網(wǎng)物理連接，執(zhí)行統(tǒng)一定價的管道”，同時清晰劃分除外范圍，即煉化企業(yè)、儲氣庫、LNG儲氣設(shè)施、天然氣處理廠等不與干線管網(wǎng)物理連接，或雖與干線管網(wǎng)物理連通但沿線無分銷功能的短途管道。這種詳細(xì)界定，為“X+1+X”市場體系下的油氣資源統(tǒng)籌調(diào)配與基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同運(yùn)營提供了可操作的制度支撐，既強(qiáng)化了主干網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一調(diào)度與監(jiān)管，又避免了管理邊界模糊帶來的執(zhí)行困擾，為市場化運(yùn)營提供了清晰規(guī)則基礎(chǔ)。
二、責(zé)任義務(wù)進(jìn)一步明確 2014年辦法確立的儲氣責(zé)任模式，為初期天然氣儲備體系建設(shè)提供了制度框架。結(jié)合近年市場發(fā)展實(shí)踐，2025年《管理辦法》依據(jù)《能源法》關(guān)于能源儲備的系統(tǒng)性規(guī)定，優(yōu)化重構(gòu)儲氣責(zé)任體系，伴隨儲氣資產(chǎn)的部分劃轉(zhuǎn)，將原屬于上游供氣企業(yè)供氣量10%的儲氣責(zé)任，拆分為供氣企業(yè)、國家管網(wǎng)集團(tuán)各履行一半，即供氣企業(yè)、國家管網(wǎng)集團(tuán)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)儲氣義務(wù)調(diào)整至年供氣量5%，同時將地方政府應(yīng)急儲備天數(shù)延長至5天，形成“企業(yè)市場化運(yùn)作+政府應(yīng)急兜底”的協(xié)同機(jī)制；并創(chuàng)新履約方式，允許企業(yè)通過購買市場化儲氣服務(wù)替代自建。
三、市場參與進(jìn)一步開放 《管理辦法》進(jìn)一步強(qiáng)化“運(yùn)銷分離”底線，要求干線管網(wǎng)運(yùn)營與上下游競爭性業(yè)務(wù)徹底切割，這是對《能源法》第四十條“國家鼓勵、引導(dǎo)各類經(jīng)營主體依法投資能源開發(fā)利用、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，促進(jìn)能源市場發(fā)展”精神的具體落實(shí)?！豆芾磙k法》強(qiáng)調(diào)，支持各類社會資本特別是民間資本按照市場化原則參股石油天然氣管道項(xiàng)目，鼓勵符合資質(zhì)、融資、信用等條件的社會資本特別是民間資本參與石油天然氣儲備庫、液化天然氣接收站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推動提升民營企業(yè)參與我國油氣基礎(chǔ)設(shè)施的力度和廣度。
四、規(guī)劃統(tǒng)籌進(jìn)一步完善 2014年辦法確立的規(guī)劃協(xié)調(diào)原則，為早期油氣基礎(chǔ)設(shè)施布局奠定了基礎(chǔ)。隨著行業(yè)規(guī)?；l(fā)展，2025年《管理辦法》進(jìn)一步以《能源法》的規(guī)劃管理規(guī)定為核心，構(gòu)建“國家統(tǒng)籌”的規(guī)劃體系。一是文件范圍從天然氣進(jìn)一步拓展到石油；二是《管理辦法》明確要求省級規(guī)劃編制需與國家能源規(guī)劃、國土空間規(guī)劃深度對接，對跨境、跨省管道項(xiàng)目，明確要求納入國家規(guī)劃后實(shí)施，禁止地方自行分段審批。
五、監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化 隨著油氣體制改革深入，市場對監(jiān)管規(guī)范化的需求持續(xù)提升?！豆芾磙k法》新增了監(jiān)管機(jī)制，細(xì)化石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、使用，管道保護(hù)等工作的監(jiān)督部門，推進(jìn)建立健全油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的監(jiān)管工作機(jī)制，加強(qiáng)建設(shè)與運(yùn)營數(shù)據(jù)管理和利用，完善爭議協(xié)調(diào)解決處理路徑，加強(qiáng)保密管理、做好信用記錄，與《能源法》中對能源基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的規(guī)范要求形成執(zhí)法閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制的法制化升級，既落實(shí)了《能源法》對自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的要求，又為“管住中間”提供了法治化保障，與同期升格為部門規(guī)章的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》形成合力，鞏固了油氣管網(wǎng)市場化改革成果。
六、創(chuàng)新導(dǎo)向進(jìn)一步升級 《管理辦法》增設(shè)技術(shù)創(chuàng)新與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)條款，鼓勵油氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、前沿性重大技術(shù)、裝備及新材料的研究、開發(fā)、示范、推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”，支持?jǐn)?shù)字化、智能化技術(shù)應(yīng)用，并要求建立適配綠色低碳轉(zhuǎn)型的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前管道輸氫、氨醇輸送等新業(yè)態(tài)加速興起，數(shù)字化升級成為提升管網(wǎng)效率的關(guān)鍵抓手，《管理辦法》的相關(guān)規(guī)定為上述創(chuàng)新實(shí)踐提供了政策依據(jù)與制度空間。通過技術(shù)創(chuàng)新賦能，油氣基礎(chǔ)設(shè)施正逐步形成“新質(zhì)生產(chǎn)力”，推動“全國一張網(wǎng)”向“智能一張網(wǎng)”升級，踐行了《能源法》推動能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。 （作者：中咨公司石化輕紡業(yè)務(wù)部主任陳梅濤、油氣處處長張繼龍 ）
